裁判摘要：债务人违约导致产生高额违约金，之后又明确承诺愿意支付该高额违约金，以换取守约方继续履行其他义务，后又在诉讼中请求人民法院酌情调减违约金的，人民法院不予支持。
案例名称：拉萨市国土资源局与拉萨玛吉阿米餐饮连锁有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷案
案例来源：中国裁判文书网
案号：（2018）最高法民再303号
合议庭成员：李晓云、郭载宇、王丹
裁判日期：二〇一八年十一月七日
简要事实：
再审申请人：拉萨市国土资源局
被申请人：拉萨玛吉阿米餐饮连锁有限责任公司
2013年9月4日，玛吉阿米公司向拉萨国土局提交了《竞买申请书》及《竞买报价单》，以4989万元的价格参与地块竞买，后成为了该宗地的竞得人。2013年10月30日，玛吉阿米公司与拉萨国土局签订了《出让合同》。合同约定，合同出让土地用途为商业用地。受让人不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起每日按迟延1‰向出让人缴纳违约金。合同签订后，玛吉阿米公司于2013年9月9日缴纳定金1000万元。2015年9月，拉萨市城乡规划局重新核定该宗用地性质为居住用地。
2015年11月11日，玛吉阿米公司与拉萨国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（以下简称《变更协议》），协议约定将原合同中的宗地性质变更为居住用地，出让年限为70年，自原《出让合同》签订之日起算（2013年10月30日），不涉及补交出让金事宜。该变更协议签订后，拉萨国土局多次通知玛吉阿米公司催缴并支付剩余出让金3989万元（1000万元保证金抵作土地出让金），后玛吉阿米公司于2015年12月30日、31日足额缴纳了剩余土地出让金。
2016年10月19日，玛吉阿米公司与拉萨国土局双方签订了《协议书》，协议约定玛吉阿米公司在签订该协议之日起三个月内（即2017年1月19日之前）将未按期支付国有建设用地使用权出让金3989万元价款，应缴纳的违约金30356290元（2013年11月30日至2015年12月30日期间）向拉萨国土局缴纳。如不能及时缴纳违约金，拉萨国土局有权解除《出让合同》，追究玛吉阿米公司的违约责任，并列入不诚信企业黑名单。并约定在签订合同后，拉萨国土局为玛吉阿米公司办理《国有土地使用权证》并交付复印件以便玛吉阿米公司办理项目规划手续等证照。《协议书》签订后至本案审理时，玛吉阿米公司未向被告拉萨国土局缴纳约定的违约金。
玛吉阿米公司向法院起诉请求：（一）撤销2016年10月19日原告玛吉阿米公司与被告拉萨国土局签订的关于土地出让金违约金《协议书》；（二）依法调减《协议书》中约定违约金30356290元的数额，并依法确认原告玛吉阿米公司应当向被告拉萨国土局承担并支付未适当履行出让金价款30%的违约金数额为11967000元，以弥补被告拉萨国土局遭受的利息损失；（三）判令被告拉萨国土局承担本案的全部诉讼费用。
拉萨国土局反诉请求：（一）判令反诉被告玛吉阿米公司支付违约金30356290元；（二）判令反诉被告玛吉阿米公司支付因本案支出的律师费367785.50元；（三）判令由反诉被告玛吉阿米公司承担反诉费用。
原审裁判观点：
一审法院认为，（一）原、被告签订的关于土地出让金违约金《协议书》是否应予撤销的问题。结合土地作为稀缺资源，其地价升值及诉争土地获得收益、预期利益等基本事实，双方所签订的土地《出让合同》及《协议书》约定的逾期支付土地出让金的违约金条款，并不违反公平原则。玛吉阿米公司以其不了解法律和司法解释关于违约金规定情况下轻率签订，且显失公平为理由请求撤销《协议书》的诉讼请求，于法无据，不予支持。
（二）玛吉阿米公司在合同履行过程中是否违约，应否承担违约责任的问题。玛吉阿米公司应在2013年11月30日前一次性向拉萨国土局支付土地出让金3989万元，但玛吉阿米公司逾期于2015年12月30日向拉萨国土局支付。后双方对逾期支付土地出让金的违约金于2016年10月19日签订了《协议书》，协议书明确约定玛吉阿米公司在2013年11月30日至2015年12月30日期间，未按期支付国有建设用地使用权出让金3989万元，应缴纳的违约金为30356290元；该违约金由玛吉阿米公司在签订协议之日起三个月内（即2017年1月19日之前）向拉萨国土局缴纳。玛吉阿米公司未按约定时间向拉萨国土局支付土地出让金及缴纳违约金，故玛吉阿米公司应承担违约责任，并依据《协议书》向拉萨国土局缴纳逾期支付土地出让金的违约金即30356290元。拉萨国土局反诉要求玛吉阿米公司履行给付违约金30356290元的请求，于法有据，符合双方约定，予以支持。
（三）关于违约金总额是否过高，应否予以调减的问题。庭审中，玛吉阿米公司明确表示其对违约金的标准不持异议，故一审法院对双方约定的违约金标准即每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金予以确认。且该违约金标准约定也符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》精神中关于土地使用者不按时足额缴纳土地出让金时应承担的违约金计算方式。在此情况下，拉萨国土局按双方约定的上述标准计算违约金数额符合双方约定，之所以产生高达30356290元违约金是因为玛吉阿米公司拖欠时间过长所致，玛吉阿米公司应对自己的严重违约行为承担相应的法律后果，即依约向被告拉萨国土局缴纳违约金30356290元。按照公平原则和诚信原则，本着对守约方的保护和维护土地交易中土地出让金应及时足额缴纳的正确导向，对1‰违约金不予调减。
（四）拉萨国土局为本案支出的律师代理费用367785.50元，是否应由玛吉阿米公司负担的问题。一审法院认为，我国不存在律师强制代理制度，故拉萨国土局为本案支出的律师费并非玛吉阿米公司违约行为所必然产生的费用，而是拉萨国土局享受律师代理服务理应支付的对价，在无合同约定由玛吉阿米公司承担的情况下，拉萨国土局应自行承担，故对拉萨国土局的该项诉讼请求，不予支持。
一审法院判决：由原告（反诉被告）玛吉阿米公司向被告（反诉原告）拉萨国土局支付逾期支付土地出让金的违约金30356290元。
玛吉阿米公司不服一审判决，提出上诉。
二审法院认为，（一）关于《协议书》的效力问题。从双方签订的《出让合同》内容来看，《拉萨市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》构成出让合同组成部分，公告中非常明确载明了土地性质为商业用地，玛吉阿米公司在竞买前应予充分注意并据此慎重确定是否参与竞买，从其向拉萨国土局提交的《竞买报价单》中也清楚地表明了对挂牌出让宗地现状无异议。而本案《协议书》系双方在原有《出让合同》、《变更协议》的基础上形成的，协议本身合法有效。因此，玛吉阿米公司以土地性质存在瑕疵以及签订《协议书》违背其真实意思表示作为违反合同义务的上诉理由不成立，应当承担相应的违约责任。
（二）关于应否对约定的违约金进行调整的问题。1、根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款”约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条”当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决；当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的过分高于造成的损失”等规定的立法目的来看，违约金的认定并不以当事人的约定是否真实为前提，而是以“实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素”来考量的；
2、具体本案而言，双方通过签订《出让合同》及《协议书》来约定违约责任，但拉萨国土局的实际损失和玛吉阿米公司能够预见到的、因其违约而给拉萨国土局造成的预期利益损失的范围是同期贷款利率；
3、从实际履行情况来看，玛吉阿米公司在余款支付期限届满后曾向拉萨国土局申请变更土地性质和延期付款，事实上案涉土地性质事后也进行了变更。因此，在有证据显示玛吉阿米公司一直协商土地性质变更（包括延期付款）事宜，并对此寄予一定期待的情况下，认定玛吉阿米公司存在恶意违约则证据不足；
4、双方于2013年签订《出让合同》时土地性质为商业用地，但时隔两年后2015年签订的《变更协议》将土地性质变更为居住用地，年限也从40年变更为70年，属于对原合同标的的实质性变动；
5、《协议书》是在玛吉阿米公司于2015年的12月30日、12月31日足额缴纳了剩余宗地出让金3989万元之后签订的，且注明“在签订合同后，市国土局为玛吉阿米公司办理《国有土地使用证》”，其深层意思是不签这个《协议书》，则玛吉阿米公司难以取得《国有土地使用证》。在此，拉萨国土局虽然是签订协议的平等民事主体之相对一方，但作为是否办理《国有土地使用证》有决定权的机构，其优势地位亦显而易见。
综合以上情节，并结合本案实际履行情况、当事人过错程度，认定每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金明显过高，二审法院根据公平原则予以调整。经核算，未付款3989万元自2013年11月30日至2015年12月30日止的贷款利率为2193950元，但玛吉阿米公司自认其应当向拉萨国土局承担并支付未适当履行出让金价款30%的违约金数额为11967000元，该款足以弥补拉萨国土局的损失，二审法院按此予以确认；
6、至于国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条以及财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》第三十四条的相关规定，系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据。因此该规定不影响二审法院根据本案具体情况作出的上述认定。一审法院对此认定有误，二审法院予以纠正。
二审法院判决：玛吉阿米公司向拉萨国土局给付逾期支付的土地出让款违约金11967000元。
最高人民法院裁判观点：
最高人民法院再审认为，虽然2011年5月3日拉萨市人民政府《关于调整市住建局建设用地性质的批复》同意拉萨市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作领导小组将出让的案涉宗地性质调整为商住用地，但2013年8月26日拉萨国土局发布《国有建设用地使用权挂牌出让合同》对案涉宗地“挂牌公告”时，已明确土地性质为商业用地。玛吉阿米公司参与竞买拍得该宗土地后，与拉萨国土局签订的《出让合同》第五条也载明：“本合同项下出让宗地的用途为商业用地”。
故拉萨市人民政府的批复虽然可能令竞买人对土地性质调整为商住用地产生一定的期待，但该批复系政府内部批复，对2013年挂牌出让时已在公告和出让合同中明确土地性质为商业用地，没有直接影响。玛吉阿米公司参与竞拍并与拉萨国土局签订《出让合同》，应对土地性质有清楚的认识。
其一审起诉时主张系基于拉萨国土局承诺出让的土地用途可以由原来的商业用地变更为商住用地所以参与了该宗土地的竞买，但并无证据证明拉萨国土局作出过上述承诺。
拉萨国土局未在《出让合同》签订后将土地性质由商业用地变更为商住用地，不是玛吉阿米公司拒不依照《出让合同》的约定支付剩余土地出让金的理由。
《出让合同》第十八条约定，“受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第二项规定办理；”（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。”
2015年9月，拉萨市城乡规划局重新核定该宗用地性质为居住用地，系基于玛吉阿米公司的申请，玛吉阿米公司后于2015年11月与拉萨国土局签订《变更协议》将宗地性质变更为居住用地，出让年限为70年，不涉及补交出让金事宜，也是基于玛吉阿米公司的请求。
玛吉阿米公司既未按照《出让合同》第十八条的约定评估并补缴出让价款差额，也当然不能以在后宗地性质实际变更的事实，主张其拒不支付《出让合同》约定的出让金有合理事由。
玛吉阿米公司在再审阶段提交的拉萨市人民政府【2016】140号专题会议纪要虽载明”二是康缘小区超面积占用土地事宜，由市城投公司负责，将超占的842平方米土地予以清理并尽快交还给酷达玛吉阿米房地产开发有限公司”，但玛吉阿米公司并未诉请拉萨国土局承担未依约交付土地的违约责任，该842平方米土地是否存在超占之事实，超占的责任主体，以及对全部27926平方米宗地使用的影响程度，均不属于玛吉阿米公司在本案中主张其不承担或应减轻承担违约责任的理由。
2016年10月玛吉阿米公司与拉萨国土局签订的《协议书》中约定玛吉阿米公司应承担未按期支付出让金的违约金30356290元。该《协议书》的签订虽然确有玛吉阿米公司不承诺支付违约金则拉萨国土局不会继续为其办理土地使用权证的因素，但玛吉阿米公司长期不支付欠付土地出让金，以致产生按照《出让合同》的约定高达30356290元的违约金，是违约金几乎接近3989万元欠付出让金的根本原因，不能认为拉萨国土局在《协议书》的签订过程中存在欺诈、胁迫或显失公平。原审未予支持玛吉阿米公司撤销《协议书》的请求正确。
玛吉阿米公司在签订《协议书》之时，即已明确表示要在三个月内缴纳2013年11月30日至2015年12月30日期间的违约金30356290元，故其对于违约金的金额有清晰明确的认识，该违约金的计算不仅系依据《出让合同》的明确约定，也符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》要求，不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定之情形。
《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定，“约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决；当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的过分高于造成的损失”。
上述规定虽然赋予人民法院适当调减违约金的裁量权，但结合本案实际情况，玛吉阿米公司无正当理由长期拒不支付土地出让金，导致产生高额违约金，之后又明确承诺愿意支付该高额违约金，以换取拉萨国土局继续为其办理土地使用权证，人民法院酌情调减违约金反而有悖公平原则和诚实信用原则。
二审判决将玛吉阿米公司应向拉萨国土局支付的违约金数额由30356290元调减为11967000元，没有兼顾本案合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，本院予以纠正。
综上，拉萨国土局的再审请求成立，再审判决：拉萨玛吉阿米餐饮连锁有限责任公司向拉萨市国土资源局支付逾期支付土地出让金的违约金30356290元。
